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立案登记制改革后的新问题研究
  • 来源:泸水县人民法院
  • 发布时间:2017/12/21 11:44:05
 内容提要:自2015年5月1日全国法院实施立案登记制改革以来,全国法院登记立案渠道畅通,秩序井然,运行平稳。各级人民法院为了全面落实保障诉权,积极贯彻执行最高法院关于实行立案登记改革的意见和规定,严格按接收诉状、当场立案、告知补正、诉讼费收取等细节要求,基本实现“有案必立、有诉必理”。然任何事物的产生和发展,都伴随着矛盾运动的规律,登记立案在发挥优势的同时也不可避免地促使一些问题的突现。本文以泸水县人民法院为例,从该制度改革实施情况、引发的困难问题及解决办法探索等方面进行了调查研究,以期在司法实践中有的放矢,趋利避害,将改革良果深度应用,为人民群众提供更高效、快捷、便利的诉讼服务。

人民法院立案改革的总体思路是,以党的十八届四中全会精神和习近平总书记的重要指示为指针,坚持以宪法和法律为依据,以群众需求为导向,从解决实际问题入手,对依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,切实保障当事人诉权,从制度上、源头上、根本上解决“立案难”问题。2015年4月1日,中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。立案登记制改革是人民法院为了破解“立案难”,杜绝立案中的拖拉、推诿及其他原因不予立案等现象,保障诉权的重要举措,它与“两中心、三平台”建设构成人民法院三项中要改革举措。自最高院提出改革意见,泸水法院积极行动,逐步规范立案流程、注重效率,为改革做好准备。2015年5月1日正式实施立案登记制后,全国法院登记立案渠道畅通,秩序井然,运行平稳,全面落实保障诉权,标志着“立案难”已成为历史。接收诉状、当场立案、告知补正、诉讼费收取等程序更加规范,没有出现“不收材料、不予答复、不出具法律文书”等情况,基本实现“有案必立、有诉必理”。诉讼效率明显提高,群众满意度进一步增强。在看到改革的积极效果的同时,一些困难和问题也随之而来,如果不及时纠正和引导,将会把改革的初衷导向另一个极端。因此,我们必须认清形势,认真发现和对待困难和问题,分析原因,探索有效的解决方法,使诉讼更加贴近群众、方便群众,真正实现为人民服务。

一、立案登记制改革情况调查

以泸水县人民法院为例,自2015年5月1日正式实施登记立案至2016年8月10日,共受理各类案件1422件,其中诉讼案件1059件,执行363件,同期上升26%,裁定不予受理1件,当庭立案率为99.9%。作为基层法院又是边疆少数民族地区的泸水县法院,在立案登记制改革中,严格遵循登记立案程序,做到有案必立,有诉必理,受理案件数呈持续上升状态。主要工作情况如下:

一是在立案审查上,变立案审查为立案登记。法院不再对起诉进行实质审查,而是仅对起诉的形式要件进行一般性核对,对符合法律规定的起诉、自诉和申请,一律接收诉状,当场登记立案。这在客观上扩大了法院的受案范围,能够更充分地保护当事人的诉权。

二是在材料转接上,做到当场接收并释明相关事项。对于当事人诉讼请求,当场不能判定是否符合法律规定的,应当在法律规定的期限内决定是否立案。起诉、自诉和申请材料不符合形式要件的及时释明,并以书面形式一次性全面告知应当补正的材料和期限,当事人对立案工作不满意的,可以凭着书面答复向上级法院申诉。无“不收材料、不予答复、不出具法律文书”等现象发生。

三是在立案职权的运行中,健全监督制约机制。泸水法院为保证依法立案,保障群众诉权,积极向来访人员包括来起诉的、信访的、法律咨询等人员发放办案人员廉政监督卡进行全程监督,及时落实法院对当事人起诉的回应义务,使诉权得到全面保障。

四是在立案登记范围理解上,积极做好宣传释明工作。在实施登记立案过程中,积极宣传改革的目的和宗旨,向一些恶意、虚假、缠诉的当事人释明相关法律规定。告诉当事人法院方便立案但不能滥用诉权,也不是鼓励打官司。登记立案针对的是初始案件,也就是一审案件和最初提出申请的案件,包括民事起诉、行政起诉、刑事自诉、强制执行和国家赔偿申请。对上诉、申请再审、申诉等,法律另有规定,不适用登记立案的规定。违法起诉或者不符合法定起诉条件的,诉讼已经终结的,涉及危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策的不属于人民法院主管的所诉事项。

五是立案标准上,严格执行立案的法定标准,全面审视和纠正以往工作中的习惯做法,确保立案受理阶段每个环节和行为规范有序。不设定在法律规定之外的受理条件,不存在以地方党委政府高度关注某类案件、支持地方经济发展、配合地方中心工作等非法定事由拒绝或拖延立案的情形,全面清理和废止不符合法律规定的立案“土政策”。

二、登记立案后突显的新问题及表现形式

立案登记制的全面推行,是我国立案制度的一项重大变革,也是解决立案难这一难题的重大举措,立案登记制的实施有效地解决了立案难问题,极大地保障了当事人诉权,但也给人民法院工作带来严峻挑战,一些与改革目标和精神向相悖的问题和困难随之而来,主要表现在:

(一)受理案件数量剧增,“案多人少”矛盾更加突出。立案登记制实施以前,由于社会经济的发展,各类矛盾纠纷层出不穷,法院的人员编制又相对固定,没有随着案件数的增加而增加,法官干警已经承载着极大的审判压力。而在立案登记制实施以后,改立案审查制为登记制,诉讼服务中心不再做实质性审查,只做形式审查,人民法院受理案件大幅度增加,审判人力资源有限,人少事多,在保障当事人诉权和审判人力资源有限性之间矛盾较为突出。以泸水县人民法院为例,2014年全年受理诉讼案件609件,而2015年同期则收诉讼案件831件,2016难年1至8月份受理诉讼案件547件,案件受理量呈逐年增加,使“案多人少”矛盾更为突出。

(二)业务庭职能自然转换不明确。业务庭之间职能的自然转换矛盾突出,立案庭对当事人起诉材料的审查更为宽松,不再实质审查,审判庭增加了对诉讼主体的全方位审查,导致审期延长、二度送达难度大等问题出现。

(三)当事人对改革后的相关规定认知不足。立案登记制改革以来,很多当事人认为法院只是做立案登记,只要他来起诉,不需要提供任何证据材料法院就应该依法登记立案。如一个七十几岁的大爷因家庭矛盾发生纠纷,主要涉及分家析产和征地补偿款分配问题,经所在村委会、政府有关部门及司法行政机调解解决未果,遂来法院反映,未向法院提交任何诉讼材料。立案法官多次向他释明相关的法律关系,指导其如何诉讼,并主动帮其联系镇政府、司法所等部门,申请法律援助,告知其司法行政机关法律援助人员正在帮助写诉状,搜集证据,让他耐心等待,只要案子起诉至法院就马上帮他立案。但老人根本不听法官的说明,多次且饮酒后来法院要求解决矛盾,要法院给他个说法,否则就不离开法院。有些当事人拒绝诉前调解,如涉及土地、林地承包经营权流转等案件,认为案件诉至法院就没有再进行“三条联动”的道理,拒绝村委会、司法所调解,要求当场立案、尽快开庭判决。

(四)法院“送达难”问题日渐突显。登记立案后,随着收案的大幅上升,“送达难”已成为制约人民法院工作特别是我们基层法院审判工作的一个瓶颈。送达是法院依法定方式,将诉讼文书或法律文书送交当事人或其他诉讼参与人的一种诉讼行为。送达是裁判发生法律效力,判决能够执行的重要条件,但在民事法律实践中诉前送达往往比较难,主要表现在个案的送达周期长,当事人外出打工无法联系,被告住所地无法确定、被告逃避诉讼等难以送达。研究和解决民事案件诉前送达难的问题已成为十分必要。

(五)农村土地、林地纠纷及行政行为引发的疑难案件不断增加。立案登记制改革以来,大量行政职权和司法职权界限不清,农村土地流转、承包,土地被改变用途而引起的纠纷等疑难案件增加,而这些案件需要花费大量人力、时间去调查核实,泸水特殊的地理环境,找个当事人、到争议地实地调查取证或传唤当事人都要花上两三天,致使人民法院办案压力大幅增加。且随着错案追究制、信访责任终身制、案件风险评估等制度的推行,法院及法官面临的信访压力越来越大,畏难情绪不同程度存在,有些法官不愿承办社会影响大,矛盾突出,法律关系疑难、复杂的案件。

(六)存在虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉情况。有的当事人诉求超过必要合理限度,且同一案件,基本相同的诉求重复起诉,有的甚至对已死亡的自然人提起诉讼。

三、解决问题和困难的措施探索

(一)针对案件数量剧增,“案多人少”问题,建议采取以下措施:一是紧抓司法体制机制改革契机,创新审判模式。建立繁简分流的案件过滤机制,成立立案速裁中心,从事诉前调解、立案调解和速裁工作,实现简案快调、快审、快结,繁案分流,及时移送审判庭,将一部分法律关系明确、通过其他途径能够解决的纠纷化解在诉前或立案阶段,既节省诉讼资源,缩短办案周期,又能大幅度缓解审判庭的办案压力。二是建立多元化诉前协调机制,充分利用社会资源化解纠纷。针对立案登记后,案件数量大幅增加问题,建立诉前分流的解决机制,通过联系行业协会、村组调解委员会、基层组织、基层政府或有关行政机关进行调解、开展案件分流化解,注意发挥政府及其部门的资源及手段等优势,尽可能通过诉前协调加以化解。三是争取有关部门支持,增加法院办案人员编制。法院办案数较过去已经上升了几十倍,但机构人员编制相对固定不变,办案压力逐年递增,望有关部门给予关心支持,增加编制,特别要吸收通晓少数民族语言的法律人才到法院工作。泸水属少数民族聚居地,主体民族为傈僳族,占总人口的95%以上,故需要少数民族法官队伍的壮大,更好地为当地少数民族大众服务,也使法院健康发展,更好地发挥保障服务作用。

(二)针对业务庭职能自然转换不明确问题,采取的措施:一要逐级反映要求出台更多明确并具有操作性的关于诉讼要件的审理规则与标准,逐步探索建立起以诉权保障为基本原则的适合立案工作特征的审查方式、业务框架及理论体系,并在此基础上明确执法标准,推动执法尺度的尽快统一,不断提升保障诉权的执法能力。二是加大法官培训、交流学习力度,提升立案法官整体综合素质,以便尽快适应登记立案制的贯彻实施。

(三)针对法律认识错误或不足问题,解决措施是加强法律宣传,通过制作法律宣传手册、法律宣传,走村入户,巡回办案,平安创建等活动,向人民群众进行发放法律宣传资料,提供法律咨询、引导,以案说法等形式,增强人民群众对法律的认知,依法维护诉权。泸水县人民法院根据改革的需要,制作登记立案流程图、诉讼须知、举证须知、收费标准等宣传册置于诉讼服务中心便民服务区,来访人员可随时取阅。在接待来访接待中,更加突出“五心”,面对法律意识薄弱、对改革认知错误的当事人,更要耐心对待、合理释明、认真说服,否则还会引起不必要的上访和投诉。

(四)针对“送达难”问题,解决措施是:一是从原告的诉讼义务角度出发,首先,按照管辖衡定原则,原告提供的被告的送达地址应当以已受理法院管辖范围为原则;其次,如果被告户籍地住所已不存在(被征用)或已搬迁,原告应当提供被告现居住地或者从业场所的准确地址;第三,在原告起诉时提供的地址无法送达时,原告不能无限次地提供被告其他的送达地址,否则有悖于民事起诉的严谨性。因此,原告起诉时提供的被告送达地址经法院送达确认不准确时,原告应当提供被告其他的送达地址,但新提供送达地址的次数原则上不能超过2次。二是从法院完善送达工作的角度出发,首先,法院送达人员应当对每次送达未果的情况作详尽的工作说明,由送达人员签字确认;其次,为保证前往送达的地点与原告提供地址信息相一致,以备事后核查,在原告第一次提供的地址被确定为不准确时,法院应制作《提供被告新送达地址情况表》,由原告书面载明新提供地址的提供时间、提供原因、新地址的地理位置等情况,以备法院在另行送达仍然未果,以原告不能提供被告准确送达地址裁定驳回原告起诉时有证可查,避免原告对送达工作提出异议、纠缠扯皮。三是针对我们泸水县特殊地理环境,山高坡陡路远,找当事人难上加难,法院除运用以上方式送达外,还充分发挥基层组织的能动性,主动跟村委会、村民小组、社区取得联系,帮助法院查找当事人下落,此举也对缓解送达难有一定的效果。

(五)针对农村土地流转、承包等疑难案件增多的问题,应对措施是:强化诉讼服务中心职能建设,切实发挥好立案速裁、繁简分流等过滤器的作用,将一部分简单的诉讼案件通过简易程序、小额诉讼等途径化解,以最快的速度办理好简易诉讼案件,并将复杂、疑难案件及时移送审判庭,为业务庭解决此类纠纷节省审限,让其有充分的人力、物力去解决社会深层次的矛盾,减轻法官压力。在规范法官办案责任制的同时,建立健全法官职业道德教育和绩效考评机制,奖惩分明,让敢办案,能办案、办好案的法官能够充分得到尊重和重用,真正体现其价值存在,形成人尽其才、才尽其用的科学用人氛围,从而带动广大法官的工作主动性、积极性。近年来,为了干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化建设,泸水法院将一部分信念强、年纪轻、干劲足、业务精的法官充实到中高层领导干部队伍中,他们中的大部分人在司改中以优异的成绩入额主审法官,在审判执行等重要岗位上发挥着重要作用。

(六)针对虚假、恶意诉讼解决措施是坚持“滥诉必究”。中央在确定立案登记制的同时,也明确要求尽快建立恶意诉讼、无理缠讼惩处机制。因此,当下法院在立案过程中,应做好诉讼诚信的宣传和提示工作,警示潜在恶意诉讼当事人。对存在虚假诉讼、恶意诉讼可能的,要求当事人在起诉时提供书面承诺书,并做好详细的接待笔录。对已发现的虚假诉讼,予以公开曝光,并依法追究法律责任,以抑制不良诉讼行为的发生。同时要积极探索恶意诉讼惩治机制,保证立案登记制顺利实施。

总之,立案登记制改革是司法改革方案中的一个亮点,充分体现了人民法院的法治担当,其积极作用毋庸置疑,但因此而伴生出的困难和问题亦不容忽视,如果解决不好,将使改革效果大打折扣。因此,法院必需从实际出发,及时探索和研究一整套符合司法规律、符合改革精神的立案登记制度,解决登记立案所带来的新问题、新困难,才能使该制度在促进公正司法、推进法治进程中开花结果。

 

(作者单位:泸水市人民法院  和竹莲)

 

 

 

参考书目:

1、《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》,2015年4月1日,中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过。

2、《立案登记制实施细则》

3、《立案登记制的法治意义》,作者:范忠信,2014年10月31日登载。

 

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